2021-03-25 16:22:01
我国城市发展方向——人口城镇化和城市群化
一、当前我国城市群发展概况
20年前是城市个性发展的时代，“八仙过海，各显神通”，国家政策重点调控大城市规模，发展中小城镇，区域均衡发展；而20年后的今天，区域合作、协调发展成为城市发展的大势，充分尊重人口流动的客观规律，人地挂钩，发展都市圈和城市群。
图1 我国“两横三纵”城镇化战略格局
“人往高处走，人随产业走”，人口不断往都市圈和城市圈迁移。通过研究美国、日本等发达国家城市发展经验，这些国家人口大迁徙的基本趋势：人口都在源源不断地向都市圈和城市群集聚。当前，日本人口为1.3亿人，3600万在东京都市圈；韩国人口5000万人，2500万人在首尔都市圈。当前我国已经初步形成“两横三纵”城镇化战略格局，其中“两横”是指亚欧大陆桥和长江经济带两条横轴，三纵是指沿海城市群轴线、京哈京广城市群轴线和包昆通道为三条纵轴。十四五规划根据城市群发展差异对19大城市群做出不同的指示：首先是优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游5大城市群，这五大城市群经济总量较高，人口承载能力较强，产业竞争力也较强，因此被列为优化提升；第二是发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，这些城市已有一定的产业基础，人口总量和经济总量也都比较高，但是城市群内部各城市关联度较低，需要进一步发展壮大；第三是培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群，这些城市主要集中在中西部地区和东北老工业区，更是没有真正形成城市群及协同发展效应，经济总量和人口都比较少，还需要继续培育发展。
以广东和山东为例，广东的珠三角城市群是全国经济最发达和最活跃的地区之一，国家的各项政策红利往往都会优先获得；反观山东，山东是全国第三大经济省份，实力毋庸置疑，但是半岛城市群一体化程度比较低，城市群各城市单打独斗、犹如散沙，区域合作和协调能力较弱，在全国的影响力也很低，国家中心城市、自贸区等重大政策红利山东至于今都未落地。所以城市群化在未来区域经济发展中，将扮演着极其重要的作用！
图2 我国城市群分布情况
在2020年，我国这19个城市群常驻人口占全国城镇人口的75%，贡献了全国80%以上的国内生产总值，但在这19个城市群在全国人口中的占比只有45%。在如此集中的经济规模之下，人口规模的不集中会导致人均GDP差距拉大，进一步加大我国的贫富差距和地区发展差距，带来区域之间公共服务和基础设施差距大，从而导致人民生活水平的差距过大的问题。因此十四五规划必然是要继续解决“经济集中，人口不集中”的问题。因此，在城市群中的交通节点和中心城市会得到快速发展，这些城市除了北上广深一线城市以外，还有15个新一线城市（成都、杭州、重庆、武汉、苏州、西安、天津、南京、郑州、长沙、沈阳、青岛、宁波、东莞、无锡）和众多二线省会和副省级城市（济南、合肥、大连、哈尔滨、长春、福州、南宁、海口、贵阳、昆明、南昌、太原、石家庄、银川、兰州、西宁、呼和浩特）。因此，国家在“十四五“规划第二十八章的完善城镇化空间布局中提出了“发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。”
二、十四五规划中我国城镇化发展的方向和重点
（一）国家放开落户限制，城市落户人口在7000万-1.4亿人
诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾经预言：美国的新技术革命和中国的城镇化，是 21世纪带动世界经济发展的“两大引擎”。
政府工作报告定下的“十四五”时期主要目标任务之一是深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%。“十四五”期间，中国人口城镇化还将迎来一个高峰期，必将持续推动世界经济的发展。
“十四五”规划纲要也明确：一是加快农业转移人口市民化，坚持存量优先、带动增量，统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖，健全农业转移人口市民化配套政策体系，加快推动农业转移人口全面融入城市；二是深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度；三是完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩相关政策，提高均衡性转移支付分配中常住人口折算比例，中央财政市民化奖励资金分配主要依据跨省落户人口数量确定。
上述内容，再次重申了“放开放宽除个别大城市外的落户限制”。这意味着，未来绝大部分城市都有望实现“零门槛”和接近“零门槛”落户。而“完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩相关政策”，则是要进一步解决一些城市在放松落户和落实市民化待遇等方面积极性不足的问题。
国家发改委相关负责人还表示：“十四五”时期，我国城镇化率处在60%—70%之间，所以这个阶段还是一个较快发展的中后期，也是全面转型的关键期，要继续降低入户门槛，实现“愿落尽落”。所以在未来5年，中国常住人口城镇化率要提升5%-10%，这还将涉及7千万到1.4亿的人口进城，与“十三五”时期的“一亿人落户”规模大致相当。在后续5年的城市“抢人大战”中，城市如何待人、留人，越来越成为城市未来发展的核心竞争力。同时，发改委的措辞中比较关键语句是：“一个较快发展阶段的中后期”，表明“十四五”规划之后，中国城镇化速度可能放缓。十四五阶段很可能是那些想要靠人口逆袭的城市最后的机会。
（二）郊区新城和中心城市的周围县城成为重点发展区域
这次新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城区人口密度过高、抗风险能力不强等问题。必须有序疏解城市非核心功能，引导过度集中的资源要素逐步有序转移，合理降低中心城区开发强度和人口密度；与周边中小城市、郊区新城等联动发展，通过推进交通一体化，依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。都市圈的构建和发展必须是围绕带动能力较强的中心城市，在围绕中心城市“1小时通勤圈”的城市和区域，才有较高投资价值，如果超过这些范围，投资、置业都要慎重。其次，围绕中心城市的周边城市和区域则发挥周边城市综合成本相对较低优势，主动承接超大、特大城市的产业转移和功能疏解，提升城市服务功能和生活品质。
2020年习总书记在《求是》杂志《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中指出：“十四五”时期要支持东部地区基础较好的县城建设，重点支持中西部地区和东北地区城镇化地区的县城建设，合理支持农产品主产区、重点生态功能区县城建设，加强边境城镇建设。这些中心城市周边的县城区域将成为未来进城人口流向的主要区域。县城是“乡头城尾”，是服务亿万农民的重要阵地和扩大内需的重要支撑点，也是未来城镇化的发展重点区域。
简而言之，“城市单体规模不能无限扩张”，未来超大、特大城市要优先发展周边区域，增强自身的人口、产业承载力，因此一批城市群内部都市圈的近郊县区将脱颖而出，成为未来城镇化发展的重点区域。